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WIFO-Studie "Der Einfluss von Steuern und Förderungen auf Wettbewerbsfähigkeit und Investitionsdynamik

Wachstum durch Ausbildung, Forschung, Nutzung neuer Technologien und moderne Infrastruktur.
Eine Qualitätsstrategie als Basis für einen hochwertigen Wirtschaftsstandort. Robert Wieser

Technologischer Wandel, Realisierung von Binnenmarkt und Währungsunion, Globalisierung, Verstärkung der Multinationalität und die Reformen im öffentlichen Sektor verändern die Rahmenbedingungen für Wirtschaftsstandorte. Österreich ist in besonderem Ausmaß – und per Saldo positiv – von der Ostöffnung und der bevorstehenden Osterweiterung der EU betroffen.

Die im Heft 3 der WIFO-Monatsberichte zusammengefasste Studie beleuchtet vorwiegend den Einfluss der Besteuerung von Unternehmen und von Änderungen in der Förderlandschaft auf die Wettbewerbsfähigkeit und Investitionstätigkeit in Österreich. Sie skizziert zudem die Kernelemente und Strategielinien einer modernen Standortpolitik.

Zentrale Wachstumsfaktoren

Internationale Untersuchungen über Bestimmungsgrößen des Wirtschaftswachstums zeigen, dass das Wachstumstempo eines Landes von Investitionen, Forschung und Ausbildung abhängt; das Ausgangsniveau der Pro-Kopf-Einkommen spielt dabei eine zusätzliche Rolle, und Forschung, Humankapital und die Nutzung neuer Technologien erhalten für hochentwickelte Volkswirtschaften einen immer höheren Stellenwert. Ein Einfluss von Besteuerung und Investitionsförderungen auf Wachstum und Investitionstätigkeit lässt sich nicht immer nachweisen. Er ist – wenn gesichert – eher gering. Die Gründe dafür sind vielfältig: Zum einen bilden Steuern und Förderungen neben Arbeits-, Kapital-, Transport-, Energiekosten usw. nur einen Teil der relevanten Kostenfaktoren. Zum anderen wird das Investitionsverhalten durch eine Reihe von weiteren Faktoren bestimmt, etwa die Existenz und Qualität der wirtschaftlichen Infrastruktur, das Angebot an qualifizierten Arbeitskräften, die räumlichen Zugangsmöglichkeiten zu den Märkten, die Umweltstandards und die sozialen Sicherungssysteme. Vor allem aber folgen Investitionen selten kurzfristigen Gewinnmaximierungsmotiven, sondern sind vorwiegend von Marktchancen, Technologien und Innovationen bestimmt.

Hauptergebnisse der Studie

Österreich weist im Jahr 2001 mit 45,6% unter den EU-Staaten nach den skandinavischen Ländern und Frankreich die vierthöchste Steuerquote auf. Dieser positive Abstand der Abgabenquote zum EU-Durchschnitt (41,7%) wird entscheidend durch die höheren lohnsummenabhängigen Abgaben und Sozialversicherungsbeiträge bestimmt.

Der Tarif der Körperschaftsteuer ist in Österreich mit 34% etwas höher als im EU-Durchschnitt (31,9%). Wenn man die Unternehmenssteuern der "nachgelagerten Gebietskörperschaften" (Länder und Gemeinden) hinzuzählt, ist der Steuersatz im EU-Durchschnitt mit 35% etwas höher als in Österreich. Die Effektivbesteuerung der Unternehmen entspricht in Österreich mit 27,9% (2001) etwa dem europäischen Mittel (gewichteter Durchschnitt 31,3%, ungewichteter Durchschnitt 28,5%). In Deutschland und Frankreich war sie 2001 deutlich höher (+7 Prozentpunkte), in Finnland und Schweden hingegen niedriger (–1½ bzw. –5 Prozentpunkte).

Gemessen an den Arbeitskosten je Stunde in der Sachgüterproduktion nimmt Österreich innerhalb der EU den siebenten Rang ein; die Stunde kostete im Jahr 2000 19,6 €, um 3% mehr als im EU-Durchschnitt. Die Lohnstückkosten – sie berücksichtigen zusätzlich die Produktivität – haben sich in den neunziger Jahren gegenüber den Handelspartnern durch die Fixierung der Wechselkurse im Zuge der Realisierung der Währungsunion und durch den hohen Produktivitätsanstieg in der Sachgütererzeugung um 10% verbessert.

Österreich erhält in der Programmperiode 2000 bis 2006 mit 210 Mio. € pro Jahr geringere Mittel aus der Regionalförderung (EU-Struktur- und Kohäsionsfonds). Ein WIFO-Modell schätzt den Einfluss der sich abzeichnenden Veränderung der Strukturfondsmittel auf die passiven Direktinvestitionen in Österreich auf kurzfristig –3,7% und langfristig –7,1%.

Eine ökonometrische Schätzung der Effekte von Veränderungen im Bereich der Steuern und Förderungen wurde auch mit einem Investitionsmodell durchgeführt. Unterstellt man, dass Regionalförderungsmittel im Ausmaß von 72,7 Mio. € pro Jahr wegfallen (entsprechend dem EU-Kofinanzierungsanteil), so verringern sich die Investitionen dadurch um 0,3%. Im Gefolge einer fiktiven Steuersenkung, die der Verringerung der Effektivbelastung der Unternehmen durch die jüngste Steuerreform in Deutschland entspricht, würden sich die Investitionen um 1,15% erhöhen. Als Nettoeffekt ergäbe sich ein Anstieg der Investitionen um etwas weniger als 1% (rechnerisch 0,87%).

Unternehmensbefragungen bestätigen die Wichtigkeit von Kostenfaktoren, aber auch, dass dynamische Standortfaktoren bedeutend sind. Innerhalb der Kostenfaktoren wird einer Verringerung der Lohnnebenkosten Priorität eingeräumt. Im Falle einer Steuerreform sollte der Tarif gesenkt werden, selbst wenn dafür Abschreibungsmöglichkeiten verschlechtert werden. Bezüglich der Förderungen geben die Unternehmen der Unterstützung von Forschung und Ausbildung eine – angesichts der niedrigen Forschungsbeteiligung – beachtlich hohe Priorität.

Die österreichische Industrie wuchs in den letzten Jahrzehnten stärker als die der europäischen Handelspartner und hat ihren internationalen Marktanteil erhöht (von 2,4% der Exporte der EU im Jahr 1985 auf 3,2% im Jahr 2000). Die Produktivität stieg rascher als im Ausland – Österreich war eines der vier europäischen Länder, in denen sich die Produktivitätssteigerung in der zweiten Hälfte der neunziger Jahre beschleunigte und ähnlich kräftig war wie in den USA. Diese Wachstumserfolge wurden trotz einer ungünstigen Industriestruktur erzielt: Ein gemessen am europäischen Durchschnitt zu geringer Anteil der Produkte wird technologieintensiv erzeugt, zugleich ist der Bedarf an höchstqualifizierten Beschäftigten und an wissensintensiven Dienstleistungen zu gering.

Strategien für einen hochwertigen Wirtschaftsstandort

Nach dem jüngsten Innovationsbericht der EU liegt Österreich gemessen an Indikatoren der Wirtschaftsdynamik gemeinsam mit Belgien an 9. Stelle der EU-Länder. Eine schlechtere Wertung erhalten nur die vier südlichen Mitgliedsländer der EU (und Luxemburg, für das unvollständige Werte vorliegen). Auch zeigt sich in den neunziger Jahren kein Aufholprozess, sodass Österreich hinsichtlich der Innovationsperformance in die Kategorie "unterdurchschnittlich und verschlechtert" gereiht wurde. Die verwendeten Indikatoren messen die Positionierung Österreichs bezüglich jener Faktoren, die auch in der Wachstumstheorie als wichtige Determinanten der Dynamik einer Volkswirtschaft gelten. Österreich schneidet nach 14 Kenngrößen unterdurchschnittlich ab, besonders deutlich nach den Indikatoren "Beteiligung an tertiärer Bildung", "Patente je Einwohner" und "attraktive Finanzierung im High-Tech-Bereich" (Venture Capital).

Einige Gründe, die es der österreichischen Sachgütererzeugung in der Vergangenheit erlaubten, mit geringen Zukunftsinvestitionen erfolgreich zu sein, fallen zunehmend weg: So ist der Aufholprozess abgeschlossen und die Makrosteuerung schwieriger geworden. Gleichzeitig gewinnen andere Produktionsstandorte an Bedeutung, die jene Rolle spielen können, die Österreich bisher erfolgreich nutzte: importierte Technologie mit mittlerer Qualifikation zu kombinieren. Diese Situation hat neben der verschärften Standortkonkurrenz für Österreich aber durchaus auch Vorteile: Die Steigerung von Eigenentwicklungen und die Übernahme dispositiver Verantwortung durch Regionalzentralen ermöglichen höhere Einkommen und sichere Arbeitsplätze. Unternehmen, Arbeitnehmer und die Wirtschaftspolitik müssen diese Strategie jedoch aktiv verfolgen.

Eine Strategie, Österreich zu einem Qualitätsstandort zu machen, baut auf vier Kernelementen auf und entwickelt drei Strategielinien. Die vier Kernelemente sind Ausbildung, Forschung, Nutzung neuer Technologien und eine moderne Infrastruktur. Die drei Strategielinien sind:

Wettbewerbs- und Industriepolitik: Dazu zählen Maßnahmen zur Stärkung der Wettbewerbsintensität und Wettbewerbsstärke, die Forcierung von Unternehmensgründungen und -wachstum und die Entwicklung von Regionalkonzepten.

Verbesserung der Anreizstrukturen: Diese Linie umfasst Maßnahmen zur Begünstigung hochwertiger Dienstleistungen und der New Economy, Entlastung des Faktors Arbeit, Finanzierungsneutralität des Steuersystems (z. B. durch Begünstigung nicht entnommener Gewinne oder Eigenkapitalverzinsung).

Forcierung von unterstützenden Institutionen: Dazu zählen Aktivierung des Kapitalmarktes, Unterstützung von Clusterbildung, Einrichtung oder Verbesserung von Ausbildungsinstitutionen von der Lehre über berufsbildende Schulen, Fachhochschulen bis zu Universitäten und der Wissenstransfer zwischen Universitäten und Wirtschaft.

Makroökonomische Absicherung: Eine wachstums- und stabilitätsorientierte Wirtschaftspolitik mit Vollbeschäftigung und intaktem Sozial- und Umweltsystem bietet den besten Rahmen für Strukturwandel und Innovation.

Die Basis, auf der diese Qualitätsstrategie aufbaut, ist eine auch preislich wettbewerbsfähige Wirtschaft. Steuerentlastungen sollen so gestaltet und die verbleibende Regionalförderung so genutzt werden, dass sie auch gleichzeitig optimal in die Richtung der Gesamtstrategie wirken. Das strategische Ziel ist es, die Produktion aus dem Sektor mit intensivem Preiswettbewerb in ein Segment stärkerer Qualitätskonkurrenz zu verlagern. Das ist umso wichtiger, als die Preiskonkurrenz durch die Osterweiterung zunehmen wird. Eine Qualitätsstrategie ist die Voraussetzung für langfristig steigende Faktoreinkommen.

Die WIFO-Studie "Der Einfluss von Steuern und Förderungen auf Wettbewerbsfähigkeit und Investitionsdynamik in Österreich" wurde im Auftrag der Wirtschaftskammer Österreich unter der Projektleitung von Karl Aiginger erstellt. Sie umfasst 140 Seiten und kostet EUR 40,00, Download EUR 30,00, http://titan.wsr.ac.at/wifosite/wifosite.get_abstract_type?p_language=1&pubid=21121.

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